La vera posta in gioco

Questo post non intende fornire un contributo particolarmente originale sul tema della riforma costituzionale che il 4 dicembre saremo chiamati ad approvare o respingere. Semplicemente intende raccogliere alcuni contributi già presenti in rete (penso particolarmente al blog di Orizzonte48) per unirli in una sintesi comprensibile ed esaustiva, che possa soddisfare le perplessità e le critiche che alcuni amici hanno sollevato.

In particolare molti faticano non tanto a comprendere, bensì a "digerire" (con tutte le implicazioni annesse) l'idea che l'obbiettivo perseguito da questa riforma sia soprattutto quello di sottomettere la Costituzione ai Trattati europei.

A rendere difficile questa ammissione sono probabilmente due aspetti di solito poco conosciuti: il conflitto già in essere tra Trattati europei da un lato e Costituzione italiana dall'altro (nonché la dialettica politica ad esso sottesa) e l'interpretazione delle modifiche giuridiche introdotte da questa riforma della Costituzione.

IL CONFLITTO TRA TRATTATI E COSTITUZIONE

L'introduzione delle norme del diritto comunitario quale fonte superiore a cui dovrebbero sottomettersi le norme nazionali è un processo già in atto da diverso tempo. Secondo i critici esso non è finalizzato tanto ad armonizzare le diverse norme nazionali per dare vita ad un corpo di norme che sia semplicemente valido per tutti (integrazione legislativa come premessa dell'integrazione politica), quanto piuttosto, nel corso di questo passaggio, ad invertire le priorità costituzionali. 

In pratica nella formazione dei trattati e delle norme comunitarie, mentre da un lato si da grande risalto mediatico a diritti e tutele, dall'altro parallelamente si introduce, con molta meno enfasi, una formulazione che subordina la fruizione di tali diritti a determinate condizioni.

In particolare il contrasto è tra l'art. 1 della Costituzione e l'art. 127 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE).

I numeri degli articoli non sono casuali. Mentre la nostra Costituzione si apre mettendo immediatamente in chiaro quali sono i principi fondamentali inderogabili che stanno a fondamento dello Stato italiano (repubblica, democrazia, lavoro), il TFUE attende fino all'art. 127 per accennare ad una limitazione tutt'altro che trascurabile. Sul sito della Banca Centrale Europea si trova, a questo proposito, una spiegazione illuminante:

L’articolo 127, paragrafo 1, del Trattato sancisce che “L’obiettivo principale del Sistema europeo di banche centrali [...] è il mantenimento della stabilità dei prezzi.” Inoltre, “fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali dell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell’Unione definiti nell'articolo 3 del Trattato sull'Unione europea.”

L’UE si pone diversi obiettivi (articolo 3 del Trattato sull'Unione europea), fra i quali lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale. Pertanto, la stabilità dei prezzi non è solo l’obiettivo primario della politica monetaria della BCE, ma anche un obiettivo dell’intera Unione europea. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e il Trattato sull'Unione europea stabiliscono una chiara gerarchia di obiettivi per l'Eurosistema, rimarcando come la stabilità dei prezzi sia il contributo più importante che la politica monetaria può dare al conseguimento di un contesto economico favorevole e di un elevato livello di occupazione.

Si tratta di una formulazione chiarissima, da cui discende innegabilmente come nella "gerarchia di obbiettivi" il principio centrale della BCE, teoricamente indipendente dalla politica (e dunque rispondente a chi?), così come dell'UE, sia non già la democrazia o la piena occupazione, ma l'obbiettivo "tecnico" della stabilità dei prezzi.

Non occorre un grande sforzo di interpretazione storica per capire perché la Costituzione nata dalla Resistenza ponga come principio economico fondamentale il lavoro per tutti, salvaguardando la remunerazione del salario, mentre i trattati europei concepiti da un'élite di banchieri subordinino tutto alla stabilità dei prezzi, salvaguardando la remunerazione del capitale.

IL PROGETTO DI RIFORMA DELLA COSTITUZIONE

Una volta inquadrata questa prospettiva, ecco che il pluridecennale tentativo di riformare la nostra Costituzione difficilmente può essere fatto passare per il frutto di una mera volontà tecnica, politicamente neutra, finalizzata esclusivamente a migliorare il funzionamento generale del sistema.

Se il quadro che si delinea è quello di un tentativo di modificare l'orientamento costituzionale per renderlo favorevole alle élite dei proprietari (come, per inciso, espressamente dichiarato dalla corrente economico-politica dell'ordoliberismo tedesco), è evidente che ogni tentativo di cambiare la Costituzione che proviene dall'alto, cioè da quella classe politica che tutta, nel corso degli ultimi trent'anni, ha lavorato per prepararci a "entrare in Europa", debba essere guardato con sospetto, almeno in prima battuta. Solo successivamente, solo dissipato ogni dubbio sulle reali motivazioni, si potrà discutere con serenità su cosa convenga fare.

L'attuale progetto di riforma, dunque, offre sufficienti garanzie di imparzialità? Tutt'altro. Nel merito, i sospetti non svaniscono ma si trasformano in certezze.

Cominciamo dall'art. 117, che inizia così:

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea [...].

L'articolo viene modificato esclusivamente nella parte sottolineata: la formulazione "Unione Europea" si è sostituita al precedente "ordinamento comunitario".

Si tratta di un cambiamento apparentemente di poco conto: che differenza ci può essere tra parlare di "ordinamento comunitario" e di "Unione Europea"? Qualche differenza c'è.

Innanzitutto l'art. 117 è già il risultato di una modifica della Costituzione che ha interessato il cosiddetto "Titolo V". Prima del 1999-2001 lo stesso articolo recitava:

La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni [...].

Nessun riferimento, dunque, né all'ordinamento comunitario né all'Unione Europea. Il che già permette di intravvedere come questi riferimenti vengano infilati pezzo pezzo, una riforma dopo l'altra, in parti della Costituzione che apparentemente si occupano di altro (rapporto Stato-regioni) secondo il noto principio della rana bollita.

Inoltre l'art. 117 è strettamente collegato (e esplicitamente richiamato da) gli art. 55 e 70, che vengono modificati ben più pesantemente e sono chiamati a definire il ruolo e la funzione delle due camere.

Di seguito una parte della nuova formulazione, che - ATTENZIONE - è completamente stravolta rispetto al testo costituzionale ora in vigore (di poche righe):

Art. 55. – […] Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all'esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione, nonché all'esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori […].

Art. 70. – La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all'articolo 71, per le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, […]. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma […].

L’esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.

Questa volta, come detto, le parti sottolineate non sono aggiunte: è tutto il testo che ho riportato a costituire un'aggiunta. Le parti sottolineate sono quelle che ci interessano, perché permettono di focalizzare dove sta il punto di tutta la riforma; che non è certo trasformare il Senato in un organo di rappresentanza regionale o diminuire il numero dei senatori o superare questioni giuridiche quali il bicameralismo perfetto.

Lo scopo della riforma è l'introduzione della discussione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione Europea tra le funzioni legislative che, in quanto competenza specifica e della Camera e del Senato, NON possono non esserci.

È scritto chiaramente che il Senato «partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea»; e che le due camere sono tenute ad occuparsi congiuntamente de «la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea».

Se questa dunque è una funzione specifica del nostro ordinamento costituzionale, come potremmo mai in futuro rinunciarvi? 

Anche l'articolo 117 assume a questo punto un'altra veste. Se lo Stato deve rispettare un generico ordinamento comunitario, si capisce che il vincolo è blando, perché non è indicata un'autorità specifica; ma se deve preoccuparsi di rispettare i vincoli dell'ordinamento dell'Unione Europea, in quanto funzione "tipizzata" ed irrinunciabile già espressa in precedenza, allora il vincolo diventa fortissimo.

Dunque questa riforma, in apparenza pasticciata e scritta da dilettanti, è stata in realtà ben pensata e calibrata al fine di dissimulare un obbiettivo per perseguirne un altro.

Non solo questa interpretazione è perfettamente in linea con il quadro ermeneutico che ho delineato all'inizio, ma è anche confermata da un paio di altre circostanze.

Innanzitutto la politica europea attende con ansia l'esito di questo referendum quasi si trattasse di una nuova Brexit. Sarebbe giustificata tanta attesa, se il problema fosse solo ridurre il numero dei parlamentari o anche la sopravvivenza di questo governo? Evidentemente no. Il rischio che possa salire al potere il M5S non può spaventare così tanto, dal momento che sono state fatte rassicurazioni importanti sulle reali intenzioni del movimento. È evidente, allora, che all'estero guardano questo referendum per quello che realmente è: un voto sull'Europa.

Secondariamente è lo stesso governo a dettare con chiarezza quali sono le ragioni della riforma. Nel comunicato alla Presidenza dell'8 aprile 2014, che tratta proprio del disegno di legge costituzionale, si legge qual è la prima considerazione che giustifica questa riforma:

Lo spostamento del baricentro decisionale connesso alla forte accelerazione del processo di integrazione europea e, in particolare, l’esigenza di adeguare l’ordinamento interno alla recente evoluzione della governance economica europea (da cui sono discesi, tra l’altro, l’introduzione del Semestre europeo e la riforma del patto di stabilità e crescita) e alle relative stringenti regole di bilancio (quali le nuove regole del debito e della spesa); [...].

Il che è come dire: siccome già ora la nostra economia viene diretta da Bruxelles, tanto vale ratificare questa sudditanza anche in Costituzione...